La Costituzione ha dei problemi. Ecco perché va riformata

Il dibattito pubblico sul referendum costituzionale del prossimo 4 dicembre presenta un’incredibile distorsione. Ogni volta che si discute nel merito – cioè dei contenuti della riforma, e non di tutto il “rumore” politico che la circonda – sembra che in questo referendum si debba operare una scelta di questo tipo: da un lato, la riforma Renzi-Boschi, con tutte le sue criticità; dall’altro, un’altra riforma “ideale”(ognuno ha la sua, così come ognuno ha una sua formazione della nazionale di calcio), perfetta e senza difetti, da fare ovviamente “tutti insieme” non appena si fosse provveduto a rottamare questa con la vittoria del No. Questa scelta, molto semplicemente, non esiste.

La vera scelta è invece tra la Costituzione attuale, tutt’ora vigente (e modificata sedici volte, l’ultima nel 2012) e una riforma che tenta di rispondere alle sue criticità. Se si elimina dal discorso quest’ultimo, fondamentale punto, e cioè che la Costituzione attuale presenta delle forti criticità, allora vale tutto, e si può perfino sostenere che la riforma sia il peggior prodotto di una mente diabolica (scritta sotto dettatura degli USA/della Merkel/di JP Morgan/della P2) oppure, nella migliore delle ipotesi, inutile, frettolosa, comunque scritta male: e quindi a che pro cambiare? Discutere di Sì o No è totalmente inutile se non si capisce perché sia stata proposta, e poi approvata, una riforma costituzionale così “corposa”.

Quali sono, dunque, queste criticità, questi problemi? Come è noto, la riforma Renzi-Boschi interviene essenzialmente su due grandi aspetti: il superamento del bicameralismo paritario e la ripartizione di competenze tra Stato e Regioni. Ma questi non sono gli unici due ambiti toccati. Se si vanno a guardare i singoli articoli della Costituzione modificati dalla riforma, è piuttosto facile individuare i (tanti) problemi a cui la riforma cerca di rimediare.

Facendo questa operazione, ho individuato ben 22 “problemi” (o più esattamente “questioni”) che la Costituzione attuale presenta, e che in molti casi si trascina sin dalla sua primissima versione. Vediamoli riassunti in tabella:

  PROBLEMA SOLUZIONE ARTICOLI MODIFICATI
1 Bicameralismo ridondante (doppio vincolo fiduciario, procedimenti legislativo paritario) Bicameralismo differenziato (legame fiduciario solo con la Camera dei Deputati, procedimento legislativo differenziato) 48, 55, 57, 60, 61, 62, 63, 67, 69, 70, 72, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 86, 87, 88, 94, 96, 121, 122, 135
2 No disposizioni a tutela di parità di genere Introduzione disposizioni sulla parità di genere in Costituzione 55, 122
3 No luogo istituzionale di raccordo tra Stato e territori (Regioni ed enti locali) Senato delle autonomie (74 consiglieri regionali, 21 sindaci) 55, 57, 63, 66, 67, 70, 82, 120, 122, 126
4 Senatori a vita Senatori presidenziali 59
5 No diritti minoranze parlamentari Statuto delle opposizioni 64
6 No obbligo partecipazione parlamentari Obbligo partecipazione a lavori delle Camere 64
7 No tempi certi discussione per le iniziative di legge popolare Tempi certi di discussione per le leggi di iniziativa popolare 71
8 No referendum propositivi/di indirizzo Introduzione referendum propositivi/di indirizzo 71
9 No tempi certi approvazione leggi Ddl “essenziali” per attuazione programma 72
10 Incongruenze delle leggi di conversione Nuova disciplina per le leggi di conversione 72, 74, 77
11 Rischio leggi elettorali incostituzionali Giudizio preventivo CC sulle leggi elettorali 73, 134, 39 l. cost.
12 Raggiungimento quorum referendum Nuova disciplina del quorum 74
13 Abuso della decretazione d’urgenza Criteri e limiti più stringenti per i DL 77
14 PdR eleggibile da maggioranza assoluta PdR eleggibile con i 3/5 83
15 No princìpi semplificazione/trasparenza PA in Costituzione Introduzione tali princìpi in Costituzione 97, 118
16 Esistenza del CNEL Abolizione del CNEL 99
17 Esistenza delle province Eliminazione delle province dalla Costituzione 114, 118, 119, 120, 132, 133
18 No incentivi buona condotta economica EE.LL. Incentivi a Regioni ed enti locali 116, 120
19 Competenza concorrente Abolizione della competenza concorrente 117
20 Rischio sclerotizzazione norme regionali “Clausola di supremazia” 117
21 Assenza principio costi standard Introduzione di criteri fissati dallo Stato 119
22 No limiti stipendi e rimborsi gruppi regionali Tetto agli stipendi, abolizione soldi ai gruppi 122, 40 l. cost.

Queste 22 questioni si possono ulteriormente raggruppare in 6 macro-aree di intervento: superamento del bicameralismo ridondante; promozione della parità di genere; rafforzamento dei contrappesi istituzionali; rafforzamento degli strumenti di democrazia diretta; razionalizzazione e maggiore efficienza delle istituzioni; ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni.

Vediamo allora come viene affrontata dalla riforma ciascuna di queste macro-aree*.

IL BICAMERALISMO RIDONDANTE

L’Italia è uno dei pochissimi paesi al mondo in cui esiste il bicameralismo “perfetto” o “paritario” (qualcuno preferisce dire “ridondante”). Esistono, cioè, due Camere con poteri e funzioni identiche. I cittadini eleggono una Camera dei Deputati e un Senato: per formare un governo, è necessario avere la maggioranza sia nell’una che nell’altro. Ma se la fiducia viene a mancare in una sola delle due Camere, il governo deve andare a casa. Se si considera che Camera e Senato hanno un corpo elettorale diverso (perché fino a 25 anni non si può votare per il Senato) e sistemi elettorali diversi, ma soprattutto che i cittadini sono liberi di votare in un modo alla Camera e in un altro al Senato, si capisce perché in Italia esista il problema della stabilità dei governi. Dal 1948 al 1994 ci sono stati 50 governi (cinquanta!), nonostante un sistema politico “bloccato” in cui a governare c’erano sempre la DC e i suoi alleati; dal 1994 ad oggi (Seconda repubblica) i governi sono stati 13 in 22 anni, ma per ben 4 volte su 6 le elezioni politiche hanno avuto come esito una maggioranza di un tipo alla Camera e un’altra al Senato. In quasi tutte le altre democrazie occidentali questa cosa non esiste: esiste una sola camera eletta dai cittadini, oppure ce ne sono due, ma con poteri differenziati. La riforma elimina questo stato di cose, lasciando alla sola Camera dei Deputati il potere di dare (e di togliere) la fiducia al governo, e trasformando il Senato in una “camera delle autonomie” (come in Germania, Francia, Spagna); in questo modo si risponde anche ad un altro, storico “difetto” della nostra Costituzione: l’assenza di un luogo istituzionale di raccordo tra Stato centrale ed autonomie locali (in particolare Regioni e Comuni).

LA PARITÀ DI GENERE

Su questo c’è in realtà molto poco da dire. La Costituzione tutela già l’eguaglianza “formale e sostanziale” dei cittadini vietando qualunque discriminazione, compresa quella relativa al genere. Il paradosso è che quando sono state introdotte leggi atte a favorire/incoraggiare la parità di genere negli organi di rappresentanza politica (le cd “quote rosa”) si è obiettato che ciò sarebbe incostituzionale perché lesivo del principio di uguaglianza. La riforma introduce in Costituzione il principio della parità di genere sia per quanto riguarda la rappresentanza parlamentare sia per i consigli regionali.

RAFFORZAMENTO DEI CONTRAPPESI ISTITUZIONALI

Con buona pace di chi parla di “deriva autoritaria” nella riforma, è nella Costituzione attuale che i contropoteri scontano qualche difetto di efficacia: non è prevista alcuna tutela per l’opposizione (o le opposizioni) parlamentari; la legge elettorale non ha una “tutela” costituzionale, quindi è modificabile a maggioranza come qualunque legge ordinaria; il Presidente della Repubblica, dal quarto scrutinio in poi, è eleggibile con la maggioranza assoluta. La riforma affronta tutti e tre questi aspetti: prevede che le Camere adottino nei propri regolamenti lo “statuto delle opposizioni”, evitando che i tempi e le dinamiche dei lavori parlamentari siano decise a maggioranza favorendo il governo; introduce la possibilità che una piccola parte dei parlamentari (presumibilmente, ma non necessariamente, di opposizione) possano richiedere direttamente alla Corte costituzionale un giudizio preventivo su ogni nuova legge elettorale approvata, evitando così che possa risultare incostituzionale solo molti anni dopo (come è avvenuto con il Porcellum, dichiarato incostituzionale nel 2013 quando già si era votato tre volte con quella legge); infine, innalza il quorum per l’elezione del Capo dello Stato: dal quarto scrutino in poi non basterà la maggioranza assoluta dei parlamentari, ma ci sarà bisogno dei tre quinti (cioè il 60%). Sarà quindi impossibile che un governo possa condurre i lavori parlamentari, approvare una legge elettorale incostituzionale o eleggersi un Presidente della Repubblica in modo autonomo.

STRUMENTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA

La Costituzione attuale prevede alcuni strumenti di democrazia diretta: le iniziative di legge popolare e i referendum abrogativi. Per le prime, si prevede che 50.000 cittadini possano presentare una proposta di legge, ma non impegna in alcun modo il Parlamento a discuterle; e infatti ne sono state presentate centinaia, discusse pochissime, e approvate ancor meno. La riforma obbliga il Parlamento a esaminarle in tempi certi, anche se alza il numero di firme necessarie a 150.000. I referendum abrogativi oggi sono validi solo se va a votare il 50% più uno degli aventi diritto: in questo modo moltissimi referendum sono falliti in passato; la riforma prevede che se le firme raccolte dai promotori sono almeno 800.000, il quorum si abbassi: sarà necessario che vada a votare la metà più uno degli “elettori attivi”, ossia quelli che hanno votato alle elezioni politiche più recenti. Inoltre, si introducono in Costituzione i referendum propositivi e di indirizzo, una novità assoluta per l’ordinamento italiano che darà più peso (e non meno) al ruolo dei cittadini.

RAZIONALIZZAZIONE ED EFFICIENZA DELLE ISTITUZIONI

L’attuale Costituzione nasce sotto una visione per cui il Parlamento è l’unico depositario del volere del popolo, per cui la sua centralità nello schema istituzionale è assoluta. Ma questa centralità non è priva di difetti: è previsto che al Senato siedano dei senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica; i parlamentari non sono tenuti in alcun modo a partecipare ai lavori delle Camere; non vi è alcuna disposizione che imponga tempi certi per la discussione delle leggi, e vi sono limiti molto blandi allo strumento del decreto legge: di conseguenza sempre più il governo ha abusato dei decreti per legiferare, costringendo poi il Parlamento a convertire in legge quei decreti con il voto di fiducia; non esistono i princìpi di trasparenza e semplificazione per la Pubblica Amministrazione; gli enti locali non hanno alcun incentivo a perseguire l’equilibrio di bilancio, e quindi a non indebitarsi inutilmente; infine, continuano a figurare enti ormai considerati (a torto o a ragione) inutili, come il CNEL e le province. La riforma affronta uno per uno tutti questi aspetti, riformando il ruolo dei senatori nominati dal PdR, introducendo nuovi princìpi per la P.A. e una serie di incentivi ad una politica di bilancio virtuosa per gli enti locali, abolendo il CNEL e le province e ridimensionando la quantità di soldi che le casse pubbliche versano alla classe politica regionale.

RIPARTIZIONE COMPETENZE TRA STATO E REGIONI

Nel 2001 una riforma costituzionale (confermata dai cittadini con un referendum) modificò il Titolo V della parte II della Costituzione, introducendo, tra le altre cose, la “competenza concorrente”: su tutta una serie di materie, cioè, lo Stato doveva limitarsi a fissare dei princìpi, mentre la legislazione di dettaglio spettava alle regioni. Inoltre ci fu un notevole spostamento complessivo di potestà legislativa a favore delle Regioni (la cosiddetta “devolution”). Questo ha causato, negli anni, più problemi che opportunità: l’incertezza sui confini delle competenze ha ingolfato di ricorsi la Corte costituzionale, e molte Regioni hanno sviluppato legislazioni contrastanti su materie di interesse strategico. La riforma ridisegna le competenze, abolendo la competenza concorrente e riportando alcune materie considerate strategiche nella competenza statale. Inoltre introduce una controversa “clausola di supremazia”, per cui lo Stato potrà legiferare in materie assegnate alle Regioni nei casi in cui sia in gioco “l’unità giuridica o economica delle Repubblica”, o comunque “l’interesse nazionale”; per contro potrà anche “cedere” alcune potestà legislative alle Regioni.

Conclusione: perché votare Sì?

Per farla molto breve: perché questa riforma può certamente avere dei difetti. Ma affronta una grande serie di questioni irrisolte, proponendo soluzioni specifiche. Queste soluzioni si possono giudicare come si vuole: insufficienti, o eccessive; si può persino essere in disaccordo sul fatto che alcune questioni non siano in realtà problematiche, e lasciarle così come sono. Ma allora dovremmo assistere ad un dibattito in cui chi vota No alla riforma sostiene che il bicameralismo va benissimo così; che non c’è alcun bisogno di introdurre nuove tutele per le minoranze o contrappesi istituzionali; che non bisogna ridefinire i confini entro cui legiferano Stato e Regioni, o entro i quali il governo può legiferare per decreto; che tutto sommato la norma sul quorum ai referendum va bene così com’è, e pazienza se ne falliscono troppi, e se le leggi popolari vengono costantemente ignorate. Si possono liberamente sostenere tutte queste cose, e invece si sentono vere e proprie “bufale”, che paradossalmente spetta ai sostenitori del Sì smentirle affermando la verità dei fatti: che no, la riforma NON riduce gli spazi di democrazia diretta, NON consente a un governo di eleggersi da solo il Presidente della Repubblica, eccetera eccetera.

Qualcuno dice che i difetti maggiori della riforma sono quelle disposizioni che causeranno malfunzionamenti e porterebbero a paralisi e incongruenze. Io penso che se si fosse ragionato così nel 1948 tanto valeva tenersi il vecchio Statuto albertino. Perché i costituenti certo non potevano prevedere tante cose. Per dirne una, non potevano prevedere che i blandi requisiti di “necessità e urgenza” che avevano ideato per i decreti legge venissero così facilmente aggirati e che in Italia si finisse a legiferare quasi solo attraverso decreti del governo. Se devo immaginare ad uno scenario paralizzato, mi viene molto più facile immaginarlo a Costituzione vigente. E se in futuro la nuova Costituzione dovesse presentare difetti di “funzionamento”, si potrà sempre riformarla di nuovo, senza dimenticare il ruolo fondamentale della giurisprudenza: la Corte costituzionale esiste anche e soprattutto per questo, per garantire il rispetto della Carta e far sì che venga applicata senza fare troppi “danni”.


*oppure potete scegliere di approfondire uno per uno tutti e 22 i punti sollevati, leggendo la versione estesa di questo articolo

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